京津冀立法也需“一体化”

　　近日，河北保定市房价疯狂上涨，“京津冀一体化”未来发展再次受到人们的关注。

　　习近平总书记日前就推进京津冀协同发展提出7点要求，其中特别提到要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。

　　中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯提出，一旦确定一体化方案，行政区划调整是前提条件。经济一体化发展必须在法制框架下进行，重大问题如何协商、基础设施上马走哪些程序、怎样使产业布局合理，都需立法解决。

　　专家建议 由国家深改组直接协调

　　汪玉凯教授曾提出“官邸制”改革，被决策层采纳并写入十八届三中全会报告中。

　　对于“京津冀一体化”发展他向《法制晚报》记者表示，要保障“京津冀一体化”发展战略的顺利实施，必须有组织保障。现在光靠国家发改委协商可能不够，因为国家发改委虽然是十分重要的综合协商部门，但“京津冀一体化”是一个重大的国家战略，远远超出了一个区域发展的问题。

　　“京津冀一体化”战略属于顶层设计，归口级别必须提高，应归到国家深化改革领导小组。“深改组”下面有6个小组，可具体归口到经济体制和生态体制改革小组来负责，也可以考虑设立专门的办公室，由“深改组”领导和委托，由经济体制和生态体制小组具体负责协商。

　　重大问题可以由国家深改组来直接处理，总书记和总理都在其中。一般问题由小组负责协商解决。

　　一体发展规划要制定法制框架

　　汪玉凯建议，要制定一个法制框架，要树立法制的权威。如果规定出来没有高层授权，没有依法保障，可能会遇到很多困难。

　　在“京津冀一体化”发展过程中，需要规制的除了行政区划的调整，还有经济一体化过程中一些重大问题的协商机制，可由国务院颁布条例。

　　此外，重大基础设施要上马需要什么程序；一个地方产业布局要符合整体大格局如何规制，都要先立法，不能各地随心所欲。

　　发展方向 中央放权推进“省直管县”

　　汪玉凯认为，要把“京津冀一体化”放在未来中国经济发展的动力和中长期增长框架中观察，绝非仅为解决首都北京的困境。

　　全国目前有3.4万个乡镇、2200多个县，县域基础设施欠账很多，这是未来经济增长的巨大潜能。但必须有好的战略，首先体现为“点面结合”的双引擎战略。

　　“点”就是依托大城市形成经济圈，这是未来中国经济增长的第一极，其中长三角、珠三角、京津冀三大城市圈无疑是第一梯队，要代表国家在世界产业链的上端争高低。

　　“面”，是指2200多个县域要全面开花，打造县域经济，带动3.4万个乡镇的发展。

　　未来要把管理重心下移，中央要向地方放权，省里要向市县放权，目标是把县域经济做强，这样才能顺利推进以中小城市和城镇为核心的城镇化战略。

　　推进“省直管县”的管理体制，正是顺应了未来经济发展大战略的重大举措。

　　汪玉凯强调，未来中国城镇化战略的重点应该在中小城市和小城镇的现代化，对于像北上广这样的特大型城市要适度控制。

　　京津冀三地不能再打“小算盘”

　　汪玉凯认为，过去近十年，“京津冀一体化”之所以缺乏实质性进展，一个重要原因就是各有各的“小算盘”，都想多得好处不愿付出。

　　北京是首都，想发展经济，把好的产业都留在北京，把包袱甩给河北；天津想建设北方区域经济重镇；河北省很积极，但“剃头担子一头热”。

　　“京津冀一体化”从战略上考量，实现要由多赢到共赢：京津河北都要从“一体化”战略中获得好处，又都要作出贡献，相得益彰，错位发展，形成相对竞争优势。

　　共赢标准是良好的人居环境

　　汪玉凯强调，要做到多赢，首先就要给这三地定位：中央已明确北京为政治、国际交流、文化和高科技创新中心。北京的金融总部地位很难撼动，产业布局为高科技研发、高端服务业和高端制造业。

　　尽量将一般制造业特别是应将多数央企向河北疏散。为减小人口资源和交通等压力，可有计划地将一些事业单位或非核心的行政机构部分转移出京。

　　天津可打造成北方经济重镇，特别要在高端制造方面形成相对优势。要与北京、河北在产业布局、经济形态上形成互补，避免雷同。

　　河北要在承接北京和天津一些产业转移、功能总体布局的调整方面扮演重要角色，不可盲目。

　　三地共赢的标准就是是否创造了良好的人居环境。如果环境没有彻底改善，“京津冀一体化”就失败了。

　　北京未来的副中心距离北京不能太远，因此汪玉凯认为，只能在北京——廊坊——天津、北京——涿州——保定这两个核心经济带中选择。

　　核心观点打造两条经济带

　　汪玉凯认为，“京津冀一体化”可以构筑一个核心圈和一个非核心圈。前者主要包括北京周边的廊坊、保定等，其余河北的地方应该属于非核心圈。

　　打造两条经济带：北京—廊坊—天津经济带：经济发展较成熟，未来将极具竞争力；北京—涿州—保定经济带，目前虽薄弱，但极具发展潜力。

　　保定：未来应发展成500万人口的大城市，与北京、天津形成三足鼎立的三角战略。但其距北京太远，不宜作为北京的副中心。

　　涿州：距北京仅50公里，是南水北调工程必经地，发展空间大。可直接叫“北京城南副中心”，包括房山和涿州，用于承担北京一些事业单位、学校等的外迁；将来可在涿州建医疗、教育等设施。

　　石家庄：仍定位为河北省会。

　　张家口和承德：有很多贫困县，应定位在生态涵养区，可考虑迁徙些人口到这两个地方。

　　本版文(除署名外)/记者汪红

　　相关新闻国家发改委冯奎：红利要惠及小城市

　　中国政法大学公共决策研究中心昨天就“京津冀一体化及中国城镇化新战略”召开“蓟门论坛”。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎说，应让“京津冀一体化”发展的红利更多惠及区域内的各类中小城市。

　　河北省城镇规模总体偏小偏弱，不能脱离现实地盲目发展规模在500万人口以上的大城市。同时，京津冀地形地貌变化大，山前发展带和沿海发展带都不足以支撑太多特大城市和大城市的发展。此外，水资源和土地资源限制也很突出。

　　冯奎提醒，我国城市有行政等级区别，高等级的城市完全可以通过掘取资源的方式将腹地内的中小城市各类资源吸收进来，中小城市因此失去了发展机遇，而特大城市也只是在一段时间内获得畸形发展。

　　政法大学王敬波：应保证公众参与决策

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授在论坛上说，“京津冀一体化”从法律层面来说，需要在以下几方面做前提性研究。

　　一是区域规划与现行规划制度的矛盾。现在的规划，都是以一个城市为核心进行的，根本没有“区域规划”的法律地位，“区域规划”的“跨区域”的制度安排超过了城市为核心的行政体制的架构。

　　目前，在法律上没有为区域规划定位，那么区域规划应由谁来制定？规划拥有怎样的法律效力？如何对各区域的城市规划整合？如何衔接？这些都由《规划法》来解决。

　　二是“京津冀一体化”最先反映出来的应该是决策的公开和经济社会稳定的问题。近年来，多次经济社会问题决策的公开都引发了较大的经济社会波动，比如北京、天津汽车限号，比如现在的保定房价的上涨。

　　决策信息公开如何保证公众参与、民主公开又能够避免不当得利，不危及整个社会的稳定发展，目前还缺乏相应的政策。

　　文/记者汪红蒋桂佳

(原标题：汪玉凯建议“京津冀一体化”由国家深改组直接协调发展不能各地随心所欲)